粤港澳合作建设项目在法制、人文、标准体系、市场环境等方面存在较大差异，在项目建设过程中面临大量协调和对接问题。本文通过总结典型的粤港澳合作建设项目中有关造价编制和管理方面的经验，把此类项目开展造价编制和造价管理面临的问题、风险和差异性向读者作简要介绍，通过总结其经验教训，为日后类似项目建设提供借鉴意义。
一、政策背景和项目模式简介
1.政策背景
中央政府（商务部）于2003年分别与香港、澳门特区政府签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA），并在此后陆续签署了一系列补充协议。直至2010年、2011年，广东省人民政府分别和香港、澳门特区政府再签署《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》后，将粤港澳合作推向全新高度。在此背景下，粤港澳合作建设项目逐年增多，国家和地方政策的推动，使得粤港澳三地之间原来存在的许多障碍被逐一消除，粤港澳合作建设项目呈现多元化、多渠道的发展模式。尤其是2019年2月份《粤港澳大湾区发展规划纲要》的颁布实施，使粤港澳合作建设项目呈现出广阔的空间和前景。
2.粤港澳合作建设项目的常见模式和问题
粤港澳合作建设项目通常是由香港、澳门政府出资，或由香港、澳门两地政府（或投资方）与内地政府（或投资方）合作开发的项目，此类项目通常横跨两地边界，也有大量项目分布在内地。粤港澳合作项目不仅在建设标准、文化、管理思维等方面存在差异，合同理念和造价控制的思维方式亦存在明显不同，如果按照内地的习惯性思维去编制报价和签订合同，会隐含许多风险因素，而且其中的某些因素会直接影响到合同的顺利执行，内地许多承建商在刚开始接触与港澳地区有关的工程项目时，或多或少都遇到了类似问题，教训深刻者为数不少。
笔者近年经历了港珠澳大桥主体工程、港珠澳大桥澳门口岸、澳门大学横琴校区、粤澳合作中医药产业园等项目，均是粤港澳三地深度合作的典型项目，这些项目在建设过程中涉及内地和港澳两地法律法规、建设标准和规范，以及中西方建筑思维、合同管理、造价管理的交流和碰撞，为粤港澳三地合作共建项目探索、积累了大量宝贵经验。本文主要从造价编制和管理方面，对粤港澳合作建设项目的特点和常见问题进行探讨。
二、合同价格形成机制和风险因素
1.合同价格形成机制
内地的工程合同价格，大致可以分为单价合同和总价包干合同，在港澳地区对应的提法是系列价金承揽合同及总额承揽合同，虽然合同形式大致相似，但其内涵和机制存在明显差别，内地承建商刚开始接触港澳投资主体投资的项目时，由于未掌握港澳地区的合同机制和风险，按照内地常规的合同价格形成机制去报价，忽视了其中蕴含的大量风险，出现偏差的几率极大，所以在粤港澳合作建设项目中，参建者有必要对三地的工程造价及合同价格形成机制进行深刻了解。
内地的工程承包合同，目前仍以单价合同居多，但在港澳地区则偏向于总额承揽合同，主要原因是总额承揽合同更有利于合同总价的控制，港澳地区的项目发包人特别注重中标价格与合同结算价格的对比数据，这也是投资方、政府部门、立法会等特别关注的对比数据，他们认为这两个数据的差值可以直接反应出工程造价的控制情况和合同执行效果，这对项目执行者的工作成效有直接影响。显而易见的是，单价合同不利于合同结算价的控制，总价包干合同在这方面具有先天优势。
笔者在与港澳地区的同行沟通时，时常会听到对方反馈，关于中标价和合同结算价之间的关系，他们不希望中标人的中标价明显偏低，尤其是政府投资的建设工程，建设管理者希望中标人的中标价格包含足够的利润和风险系数，他们关注的焦点是日后的合同结算价格是否会大幅度超出中标价，一旦出现较大超支，需要向上级部门甚至到立法会作大量的沟通解释工作，这是他们比较头痛的事情。关于工程造价超支，内地的衡量标准是初步设计概算，是否超概是内地建设管理者的一道红线，而港澳地区建设管理者的衡量基准是中标价。这种差异导致了内地和港澳地区对招投标期间中标价的关注角度不一样，内地企业在参与港澳地区投资项目时，需要准确把握这一点。
关于总价（总额承揽）合同所包含的范围和风险，内地和港澳地区基本上都是以设计图纸进行总额包干，即总价合同包含了设计文件所包括的全部建设内容，只有出现项目甲方提出的主动变更或超出合同范围，以及不可抗力等情况时，合同价格才予以调整。在总价包干合同的价格调整因素中，对工程变更的约定比较关键，笔者所经历的一个典型的粤港澳合作建设项目总额承揽合同中，对工程变更的约定如下：
甲方有权发出指令，要求工程变更，除了甲方指令外，乙方不能擅自做出工程变更，乙方不得以甲方事后未对工程变更提出异议、默示认可或者已获得监理人的确认或收到设计单位的设计变更为由，要求对未获得甲方指令的工程变更进行补偿。任何甲方要求的或获甲方随后追认的工程变更皆不会使本合同失效。当乙方认为甲方发出工程变更指令，对本项目施工关键线路进度影响较大的情况，乙方可书面陈述原因并征求甲方是否可撤回工程变更指令；如甲方书面回复不同意撤回并要求乙方按工程变更指令执行，乙方有权获得增加费用及工期延长补偿。
上述合同条款阐述和强调的几个重要关键词是“甲方要求、指令、追认”，确保了甲方在工程变更认定事项中的充分权力，工程变更可以直接引起合同价格的变更，是合同双方关注的焦点和潜在争议点，必须有争议解决机制。而上述合同条款的约定，把这种争议解决机制的裁定权直接归于甲方，执行起来可以做到干净利落，但是要有基本的判断标准，即该事项是否超出原合同约定的范围和标准，需要甲方做出公正客观的判定。
2.影响合同价格的几个风险因素
（1）物价波动调价机制。内地和港澳地区的工程承包合同中，对由于物价波动引起的价格调整机制的约定存在明显区别。内地的政府投资项目，不管采用单价合同还是总价包干合同，大部分都设定了调价机制，以应对工程建设期间材料价格的大幅波动风险，但是港澳地区的工程建设项目，为了追求合同价格的确定性，防范中标价格与合同结算价格之间出现过大差距，极少设置调价机制，工程建设期间出现物价波动的风险由承包人承担。这是合同中蕴含的一项较大的风险因素，在某些情况下甚至会直接影响到合同能否往下执行。如2018年度、2019年度在港澳地区和珠三角地区启动的一批填海工程，受到国家环保和海洋政策的影响，海砂和河砂的开采、供应量急剧收缩，砂价飞速上涨，已经远远超出投标期间的单价，在没有调价机制的情况下，承包人做得越多，就亏得越多，港澳地区未设置调价机制的填海项目大部分都陷入停滞，承包人承受了极大的风险和压力，这是粤港澳合作建设项目中需要留意的风险点。
（2）汇率风险。粤港澳合作建设项目中，项目工程款有可能会部分或全部采用港币或澳门币支付，对于内地参建单位而言，就涉及汇率风险问题。在工程实施期间，如果人民币处于升值通道，采用港币或澳门币支付会存在一定的汇率损失，所以对于此类项目的合同，需留意是否设定有相应的汇率波动补偿机制。
（3）关税和人员通关风险。首先是用工问题，笔者经历的几个粤港澳合作建设项目，大量的建筑工人从内地招募，在工程建设期间或者缺陷责任期，可能牵涉到跨境施工和维修保养的问题，内地的工人需要统一办理通关手续，如果总承包单位在港澳地区设有常驻分支结构，则能很好地解决这个问题；其次是项目的大量物资和设备从内地采购，如果项目建成后需移交给港澳地区政府管治，则这些内地采购的物资属于物资出境，需要接受海关监管，但是否要缴纳关税，对承建商的合同价格而言存在重大影响。这是一个复杂的问题，可能在地方海关层面还解决不了，笔者经历的粤港澳合作建设项目中，大致的思路是两地海关采用了一种物资清单集中申报的创新模式，报海关总署批准后实施，在这方面积累了一定的实操经验，值得后续项目借鉴。
（4）税收问题。对于部分特殊的粤港澳合作跨界项目，投资方为香港、澳门政府，而具体的设计、施工、监理等参建单位为内地企业，涉及这些参建单位的税收问题，亦与纯粹的内地项目不一样，可能牵涉到两地的纳税主体，可在“CEPA”和《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等政策框架下，通过两地税务部门的对接沟通机制进一步理顺税收分配方面的问题，处理的原则是不能让参建单位重复交税。税务问题对合同价格亦会造成较大影响，在笔者经历的项目中，凡按照内地税务规定缴纳过的税种，在香港（澳门）不需要再重复纳税，两地通过政府间协调机制妥善解决了此问题。
三、内地和港澳地区造价文件编制方式对比
内地的建设工程清单与造价编制依据主要有《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013），以及其他行业造价主管部门颁布的计价规范、标准定额、概预算编制办法等，可谓种类齐全。但港澳地区的计价规范基本不分行业，而且可套用的标准定额较少，主要依赖于公司内部类似于“定额”的积累数据与市场询价，故而与内地的造价编制方式存在较大差异，主要列举两个方面的区别：
一是清单细目的分类与汇总。内地建筑工程编制工程量清单以《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）为蓝本，对工程细目的划分归类有严格规定，绝大部分工程内容都在计价规范里列有对应细目，这对规范工程量清单的编制和提高工作效率具有显著意义。港澳地区的工程量清单编制方式也有约定的一套编制方法，但不像内地的计价规范这般齐全，在清单细目的分门别类方面没有严格的参照标准，对同一工程项目，在工程量清单的分类和规则描述方面不尽相同，对两地工程造价人员而言直接影响到工程量的计算规则。
二是细目单价的组价方式。两地在工程细目的组价方面存在显著差异，内地主要套用定额标准组价，港澳地区广泛采用成本分析法，所以每个公司都有属于自己的一套成本数据资料，再结合具体工法和各种市场要素价格组成细目单价。采用定额法和成本分析法计算出来的价格，由于两者采用的计算规则和消耗量数据来源不一致，价格差异在所难免，即便是同一项工程，采用不同的造价体系和定额标准，得出的价格差异也甚大。
四、造价资料审核与价格谈判
由于两地之间造价编制方式存在的显著差异，以及港澳地区工程造价水平比内地偏高的普遍情况，内地和港澳地区的造价咨询机构（工料测量师）就同一个项目的造价文件进行对比或审核时，会出现较多争议，争论的焦点在于：
1.造价编制体系和价格水平差异
港澳地区的人工、机械与材料价格比内地高很多，尤其是人工单价相比内地明显偏高，所以作为承建商而言，他们希望这种粤港澳跨境项目尽可能采用港澳地区的造价编制体系和价格水平来编制工程量清单。但从投资方和建设方的角度来看，跨境项目很大一部分人工、材料、机械设备等均来自内地，全部采用港澳地区的价格水平，似乎不尽合理，而且代表合同甲乙双方的港澳地区工料测量师行与内地造价咨询机构对工程材料的询价途径差异，导致双方得到的价格信息差别较大，为此双方经常会产生争议，需要通过事先制定的议事规则，以及联合询价等方式来解决争议。
2.工程验收标准不同
港澳地区的工程验收标准比内地高很多，严格的验收标准直接导致工程建造成本的增加。如对地基处理桩基的验收，据承担具体施工任务的内地单位反馈，本来按照内地监理单位验收合格的桩基，往往却通不过港澳地区检测机构的验收，导致废桩率和复工率特别高，每根桩的成本显著提升，其他工程项目也存在类似问题。在以往的跨境项目中最初用内地的验收标准去衡量其细目单价，在实施过程中总承包人才领教到港澳地区严苛的检测标准，在投标期间内地承包人很容易忽视这一问题，这对合同价格的影响甚大。
五、总结与改进
1.工程造价方面的融合与改进
如上文所述，内地和港澳地区工程造价编制方式和思路的差异，以及港澳地区工程项目单价相对偏高的情况，导致采用不同的造价编制方式对工程造价的影响甚大。在笔者经历的粤港澳合作建设项目中，采用了一种折中的处理办法，由内地造价咨询机构采用内地的定额编制办法和计费水平编制一套造价资料，另请港澳地区的工料测量师行采用港澳地区的成本分析法和价格水平编制一套造价资料，两者得出的价格水平存在一定差距，在此基础上双方通过审核协商机制达成一个相对折中的价格。这种方式具有一定的合理性，但操作起来存在一定困难，主要是内地和港澳地区的造价师（工料测量师）们都是从自己的专业准则去考虑问题，往往会就某些技术层面的问题、计算规则、价格信息等的差异各持己见、陷入僵局，经常需要建设方相关主管人员来拍板或居中调和，如果能够事先建立起有效的议事规则和联合询价机制，这个问题的调和难度会显著降低。
2.从项目审计反思造价管理过程的注意事项
笔者经历的一个粤澳合作建设项目完工后，澳门特别行政区审计署对该项目按照澳门的审计规则开展了全面审计。从公开的审计报告来看，投资控制是项目审计的重点之一。由于各种原因，项目投资结算金额比原来公布的估算金额大幅超支，这引起澳门立法会、政府和公众的高度关注，造成这种局面的原因有几个：
（1）在项目初期不够重视投资估算的编制工作，在工期压力下建设方为了早日开工，没有足够时间开展投资估算的深入研究，在许多边界条件尚不清晰的情况下编制的估算，漏项过多。如海底隧道所穿越水道的通航标准影响到隧道的埋深，隧道开挖工法的不确定，以及工法的差异导致造价相差巨大，隧道施工期间不得封闭整条水道带来的影响因素，都可能对隧道工程的造价造成很大影响。
（2）该项目主要参照内地以往类似项目的投资估算资料数据做出评估，但该项目包含的特殊因素太多，与纯粹的内地项目在许多方面不具有可比性。例如粤澳合作共建的复杂因素、工期紧迫导致的超常规资源投入、相比内地同类项目超高的建筑设计标准和装修标准、在项目所在区域周边密集开工项目导致的建筑资源紧张等因素，都大大超出了以往类似项目的投资估算价格数据。
（3）该项目设计过程中不断提高的建筑设计标准和装修标准，是导致投资节节上升的另一重要原因。
（4）项目投资控制的关键环节在设计阶段，但该项目设计阶段没有参照内地正常程序编制投资估算、初步设计概算、施工图预算，这三份关键造价资料的缺失，使得建设方、总承包人不能在设计阶段有效控制工程造价。
（5）对国内物价上涨和汇率风险的估计不足。在该项目实施期间，国内建材价格（尤其是地材价格）大幅上涨，澳门币相对人民币汇率持续降低，均超出预期。
（6）建设方在未做深入研究的情况下就仓促对外公布了该项目的投资估算，使得日后陷于被动局面。在项目审计过程中，虽经内地顾问公司提供了大量对比分析资料和数据，但建设方仍为应付审计花费了大量精力。所以在日后类似项目中，无论工期有多紧，投资估算切不可仓促上报或公布，而且在国内和港澳地区基建项目投资估算屡屡超标的现实情况下，编制的估算数据需预留足够大的弹性空间，因为不可预见的因素是必然存在的，按已知的边界条件编制的估算金额，超标的概率相当高。
从审计角度来总结分析以上问题，对日后开展粤港澳合作建设项目的造价管理方面具有重要的借鉴意义。
作者：阮明华 杨清清
作者单位：华杰工程咨询有限公司
来源：《招标采购管理》